二万亿资金能否驱动铁路改革关键是政企分开0电话计费器

2022-09-09

二万亿资金能否驱动铁路改革关键是政企分开

铁路作为中国现有的几大垄断行业之一，“铁老大”改革一直是国内外各界关注的热点，今年3月中旬，铁道部宣布撤销全国41个分局，这是近年铁道系统罕见的大动作改革。最近“铁老大”对社会资本的频频召唤，再一次掀起了铁路投融资体制改革的新高潮。

跨越式发展离不开资金支持

今年，我国铁路拟新开工项目58个，续建项目48个，铁路基本建设投资规模将超过1000亿元，这些仅仅是新一轮大规模铁路建设的序幕。根据2004年1月，国务院审议通过了《中长期铁路网规划》，到2020年，我国将建成超过1.2万公里的客运专线和约1.6万公里的其他新线，全国铁路营业里程将达到10万公里。和这个宏伟的“蓝图”相对应的是，到2020年，我国铁路的投资总量将超过2万亿元，平均每年的投资额在1000亿元以上。

铁道部提供的数据表明，近几年来，我国铁路建设投资规模基本保持在500亿元至600亿元之间。去年的铁路建设费大约是380亿元，其中40%用于小项目、小改造以及偿还银行本息，能够用于新增投资的只有230亿元左右，还有270亿元的缺口主要靠国家开发银行的贷款填平。截至去年，铁道部贷款累计已达2100亿元。长期以来，中国铁路一直向货主征收建设费，每吨公里收取0.0535元，基金从中抽取0.0415元。这样每年可征收到400多亿元，这些钱对于大量的建设需求仍入不敷出。铁路目前主要靠债权融资，主要来自于铁路建设基金、每年的赢利和折旧，但是，每年需要支付大量还本付息资金。以2002年为例，铁路的总资产是9500亿元，其中5500亿的权益，资产负债率42%，年还贷总额是380亿元，还本付息压力非常大。

国家在投入资金明显缺乏的情况下还要大规模增加铁路营业里程，这也是无奈之举。铁道部有关负责人指出，连续五次大提速后，中国铁路的潜力已经基本被挖掘，处于超饱和状态，如果不尽快增加铁路通车里程，目前铁路运力紧张状况将继续成为制约中国经济发展的“瓶颈”。铁路跨越式发展就是以快速扩充运输能力、快速提升技术装备水平为主线。今年3月，铁道部决定实施《中长期铁路网规划》，资金投入“瓶颈”显而易见。然而，在现有的资金供应模式不改变的情况下，中国铁路的“贫血”现象就很难得到根治。

窘境在于融资渠道单一

改革开放以来，中国铁路取得了显著成绩，2004年中国铁路完成的旅客周转量、货物发送量、货运密度和换算周转量均为世界第一位。但随着中国经济的快速增长，铁路总体上仍然不能适应国民经济和社会发展的需求。目前，全国每天有28万辆左右的请求车，而铁路装车满足率不足一半，大量货物不能及时承运。铁路发展的滞后，影响了中国综合交通运输体系的建设和整体效率的提高，对国民经济产生了“瓶颈”约束，给经济社会发展造成了不利影响。铁路发展滞后的直接原因在于长期投入不足，深层次原因是市场化进程滞后，投融资渠道单一，投资基本依靠政府。

铁路与公路的对比，可以找到答案。统计显示，每年投入铁路建设的资金总共只有600亿元左右。与之鲜明对比的是，我国每年在公路建设上的投资高达3000亿元。原因就在于两者具有不同的投融资体制。1997年至2002年的5年间，公路投资额达1.4万多亿元，铁路则不足3000亿元。2002年，公路一年的投资额超过铁路近5年投资额的总和。

与之相反，公路建设早早走出了单纯依靠政府投入的旧体制。上世纪80年代初之前，国家集中财力建设铁路。相比之下，公路、民航、水运和管道等交通建设则显得较为滞后，种种弊端不断暴露，迫使国家不得不考虑调整交通运输结构。提出“贷款修路，收费还贷”，这被确定为公路新投融资体制的基本原则。公路产权关系清晰，保证了各投资主体的收益预期。开放的公路投融资体制，极大地调动起了包括地方政府、外资和民间资本在内的各个投资主体的积极性。与公路的投融资体制相比，处于垄断地位的“铁老大”，至今仍停留在依靠行政手段分配投资资源的旧有轨道上。

从国际看，西方发达国家在交通运输上投入一般占GDP的3.5%到3.8%。而我国1988年以前这一比例仅为1.4%，上世纪90年代才上升至2%以上。1997年后出于拉动投资需求的考虑，这一比例才达到接近4%的正常水平。显而易见，“铁路建设投入欠账太多。”专家认为，如果继续保持现在的投资规模比例不变，我国至少需再奋斗15年，方能满足对铁路运输的基本需求。引入更多的市场投资主体则可较好解决这一问题。

改革关键是政企分开

由于铁路涉及广泛社会群体的利益，每一次改革都引人关注。关注的原因在于，铁路部门既是一个政府管理部门，又是一个追逐利润的企业，在既是运动员又是裁判员的体制之下，缺少应有的制度监督，会不会使公共资源在市场化运作中成为权力和资本分食群体的利益。铁路改革关键是政企分开，清晰产权，引入市场机制，建立完善的监管体系，促进铁路发展和效率的提高。铁路投融资体制的改变已经是大势所趋，这也是解决目前中国铁路投资不足的根本出路。

2002年4月，连接山东省烟台市和辽宁省大连市的烟大铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门，迈出了改革的关键一步。当时，铁道部官员曾表示，中国铁路将在今后的其他项目中尝试多渠道的投资方式，改善投融资渠道单一、建设资金严重不足状况。

去年以来，铁道部与30个省市自治区政府就加快铁路建设进行反复沟通协调，签订了战略合作协议。在许多铁路建设项目上，地方政府以征地拆迁费用、财政资金入股，并在税费等方面提供优惠。2004年9月，铁道部与辽宁、吉林、黑龙江三省政府联合签订了合作建设哈大铁路客运专线的协议，今年5月，铁道部与辽宁省政府签订了关于加快辽宁境内铁路建设的协议。

跨越式发展目标的提出，将中国铁路投融资改革推上了快车道。2004年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》和2005年2月发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，为中国铁路投融资体制的改革扫除了政策上的障碍。今年7月，铁道部出台《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，并制定了七项措施扶持非公有制经济参与铁路建设经营。

目前，我国首个民资参建的“浙江衢常铁路”项目的建设用地已通过国土资源部审核；由7家公司共同组建的唐港铁路有限公司投资50亿元，负责新建迁曹铁路和滦港铁路既有线改造工程；铁道部、河北省、山西省与华能集团、太原钢铁集团筹资65亿元，参与石太铁路客运专线运输项目。

目前我国铁路投融资体制改革的障碍主要表现在三个方面：一是进入门槛过高。铁路建设投资的规模效应与民营资本的非规模性将成为一个关键的障碍。二是目前法律法规不完善，有可能出现产权界面不清晰，收益难保障的情况。三是铁路部门政企不分，民营资本担心政府不公正。

专家认为，铁路要加强自身改革，把投融资改革与建立现代企业制度结合起来，有效保护各类投资者的合法权益，让投资者愿意来、留得住、有回报。包括选择优质资产，重组改制，通过公开发行股票或增资扩股，鼓励社会资本通过并购、控股或参股的形式，参与现有铁路企业的资产重组；同时，拿出投资风险低、经营前景好、收益比较稳定的铁路建设项目，以合资、合作、独资等形式吸引投资；可以积极探索企业债券、可转换债券、银团贷款等多种融资方式，并完善铁路监管体系，维护投资人合法权益。要按照“平等准入、公平待遇”的原则，规范和维护铁路投资、建设、经营的市场秩序；加快建设现代制度，通过组建项目公司、合资公司、混合所有制股份公司及规范改制上市等途径，确立企业投融资主体地位；建立健全相关法规，明确投资项目资产边界和运营边界，保证资产和运营的独立性，在调度指挥、运输资源配置、财务结算等方面制定公开、公平、公正的规则，并建立相应的投资保障机制，为各类投资者创造平等的政策环境。

铁路要跨越式发展，必须要求超大规模的资金投入。2万亿资金渴求驱动铁路改革，同时为国内外急于寻找出路的资金提供了广阔的舞台。业内人士认为，铁路投资虽然具有金额大、周期长等不足，但也具有收益稳定、回报率高等优势。社会资本投资中国铁路，其结果必然是“双赢”的局面。

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